UN PEU D’HISTOIRE
Le reproche a souvent été fait par le passé au pouvoir politique d’imposer son point de vue aux médias audiovisuels. Le premier, il est vrai, parlait au nom de la France, les seconds arguaient de la liberté d’expression pour faire valoir sur la tribune des ondes l’opinion personnelle des journalistes. Pour marquer la fin de cette « ingérence politique », une «Haute autorité de la communication audiovisuelle » fut mise en place en 1982, sans que cesse pour autant le monopole de l’Etat sur l’audiovisuel, composé de 7 sociétés publiques, dont 3 de télévision, 1 de Radio et 1 de production. Succédant à la Haute autorité, la « Commission nationale de la communication et des libertés » (CNCL) sera instituée par la loi du 30 sept. 1986. Elle met en oeuvre la privatisation de TF1 en 1987 et autorise la même année l’ouverture de 2 chaînes privées, la Cinq et M6.
Le « Conseil supérieur de l’audiovisuel » est créé par la loi du 17 Janvier 1989 avec des pouvoirs plus importants que les deux premières instances, notamment en ce qui concerne les possibilités de sanction pour non-respect de la loi ou des conventions. Cependant ces pouvoirs de sanction ne pourront s’appliquer qu’aux chaînes privées jusqu’à ce que la loi du 1° Février 1994 les étende aux chaînes publiques.
LES MEMBRES
Le Conseil se compose de 9 membres, renouvelables par tiers tous les deux ans, et désignés pour 6 ans, par tiers, par les présidents de la République, du Sénat et de l’Assemblée nationale.
Les membres en fonction sont:
• Désignés par le président de la République:
- Michel Boyon, président du CSA (jusqu'en janvier 2013)
- Agnès Vincent-Deray (jusqu'en janvier 2009)
- Michèle Reiser (jusqu'en janvier 2011)
• Désignés par le président du Sénat:
- Alain Méar (jusqu'en janvier 2013)
- Elisabeth Flüry-Hérard (jusqu'en janvier 2009)
- Marie-Laure Denis (jusqu'en janvier 2011)
• Désignés par le président de l’Assemblée nationale
- Rachid Arhab (jusqu'en janvier 2013)
- Christian Dutoit (jusqu'en janvier 2009)
- Sylvie Genevoix (jusqu'en janvier 2011)
On trouvera sur le site www.csa.fr une notice biographique pour chacune de ces personnes.
STRUCTURES DU CSA
Pour assurer ses missions, le CSA dispose de 237 personnes réparties en sept Directions :
- la Direction administrative et financière
- la Direction des opérateurs audiovisuels
- la Direction des programmes
- la Direction des technologies
- la Direction juridique
- la Direction des études et de la prospective
- la Direction des affaires européennes et internationales
auxquelles s'ajoutent, rattachés à la Direction générale :
- le secrétariat du Collège des conseillers
- le service de l'information et de la documentation
- les relations institutionnelles et les relations avec la presse.
QUELS LEVIERS DE COMMANDE POUR LE CSA ?
Le CSA, instance de régulation de l’audiovisuel, est une autorité administrative indépendante. Il n’a pas de ministre de tutelle et son budget est voté directement par le parlement. Il dispose, de par la loi, de pouvoir étendus et importants mais cependant parfois très limités, de jure ou de facto, notamment dans le domaine déontologique comme on le verra. Certaines personnalités politiques et le CSA lui-même ne cessent de réclamer l’extension de ces pouvoirs. Jusqu’où ? Faut-il, comme d’aucuns le suggèrent, « constitutionnaliser » le CSA ? Pour s’en faire une idée, il convient d’examiner quels sont les leviers dont il dispose et d’en apprécier les possibilités.
Une remarque préalable s’impose toutefois...
Un domaine d’action sensible: les chaînes...
Quand on parle d’action du CSA vis-à-vis des chaînes, il faut en effet bien garder en mémoire ce qu’est une chaîne de télévision ou une station de radio. C’est une entreprise très lourde à gérer du fait de contraintes multiples et contradictoires : nécessité de résultats économiques et culturels conformes au projet initial, actualité qui remet souvent en cause la programmation, contraintes de diffusion et de production (« les quotas »), pénurie de programmes, notamment nationaux, contraintes de gestion des personnes (effectifs peu nombreux), contraintes financières (budget considérable mais aléatoire car lié aux recettes publicitaires pour une part très importante). Ainsi, faut-il, avant tout jugement, tenir compte de la complexité de cette gestion. On conçoit que, dans cette jungle, la déontologie des médias ait du mal à se faire une place.
Un pouvoir de régulation et de contrôle...
Le CSA est le garant du respect des textes législatifs et réglementaires applicables aux diffuseurs publics et privés, c’est à dire de l’ensemble des règles qui protègent et encadrent la liberté de communication.
Il veille à la sauvegarde de principes fondamentaux tels que « le respect de la dignité de la personne humaine, de la liberté et de la propriété d’autrui, du caractère pluraliste de l’expression des courants de pensée » (art. 1 de la loi).
Il veille à ce titre au pluralisme et à l’honnêteté de l’information, à la protection de l’enfance et de l’adolescence, à la défense et à l’illustration de la langue française.
Le CSA établit et publie les bilans annuels des chaînes publiques et privées de télévision et des radios publiques.
Il adresse en Avril au Président de la République un rapport sur l’année écoulée qui est rendu public.
Une régulation préventive
- Le CSA nomme les présidents des chaînes de télévision et de radio publiques. Il entend les candidats et a donc le loisir d’apprécier le projet détaillé que chacun est tenu de proposer.
- Il délivre les autorisations d’émettre aux radios et télévisions privées et autorise également l’exploitation des réseaux câblés ainsi que l’utilisation des satellites de diffusion directe. Il donne son agrément aux services de diffusion par satellite de communication. Toutes les autorisations et agréments sont subordonnés à la signature d’une convention entre le CSA et la chaîne impliquée, ce qui est un puissant moyen d’encadrement des chaînes.
- Curieusement cependant, ce n’est pas le CSA mais le gouvernement qui établit le cahier des missions et des charges des chaînes de télévision et de radio. Il est simplement consulté pour avis sur les modifications à y apporter. Il y a là l’inconvénient d’une certaine dilution des responsabilités et donc le risque d’une moindre efficacité. Dans son rapport de la Commission des finances du Sénat sur le budget du secteur public de l’audiovisuel du 8 Décembre 1994, le sénateur Jean CLUZEL écrivait: « La répartition du pouvoir réglementaire, entre le Conseil supérieur de l’audiovisuel et le gouvernement, constitue une source importante de friction et d’inertie. La clarification des missions de chacun est aujourd’hui indispensable ».
Un rôle normatif et de gestion
- Le CSA fixe en particulier les règles pour l’organisation des campagnes électorales dans les médias audiovisuels et notamment la répartition des temps de parole.
- Dans un autre domaine, il assure la gestion de l’ensemble des fréquences nécessaires aux médias audiovisuels et les attribue. Il désigne aussi ses représentants auprès du Comité de coordination des télécommunications et participe aux procédures de coordination internationales.
- Enfin il est associé aux recherches sur les technologies audiovisuelles nouvelles (RDS, DAB).
Un pouvoir de sanction très encadré.
Enfin le CSA détient un pouvoir de sanction administrative qui, il est vrai, ne s’exerce qu’après concertation préalable et avertissement. Depuis la loi du 1er Février 1994, il s’étend également aux chaînes publiques. Toutefois, si les chaînes publiques ne sont plus à l’abri de sanctions financières, il ne peut être question de suspendre leur autorisation d’émettre.
Après le processus de « mise en demeure » initial obligatoire, les sanctions prononcées peuvent être:
- la suspension provisoire (moins d’1 mois) de l’autorisation d’émettre ou la réduction de la durée de l’autorisation (moins d’1 année), (pour les chaînes privées),
- une sanction pécuniaire,
- le retrait de l’autorisation (pour les chaînes privées).
Le CSA peut également ordonner l’insertion d’un communiqué aux heures et conditions qu’il fixe.
Toute sanction grave doit faire l’objet d’une procédure contradictoire devant le Conseil d’Etat (éventuellement en référé, s’il y a urgence).
Le CSA peut par ailleurs saisir le procureur de la République lorsque les faits sont de nature à constituer des infractions pénales.
L’énoncé des attributions qui précède permet de répondre aux craintes souvent énoncées selon lesquelles nous n’aurions aucun moyen de défense face au déferlement médiatique actuel. Elles sont mal fondées. Attribution des fréquences, autorisations nécessaires délivrées par le CSA aux diffuseurs pour exploiter les canaux hertziens, réseaux câblés et satellites, établissement d’une convention entre le demandeur et le CSA constituent autant de points de passage obligés qui permettent au CSA un réel contrôle. Si des émetteurs étrangers voulaient passer outre aux autorisations nécessaires, la cour européenne de justice et le tribunal international de La HAYE peuvent être saisis. La France participe d’autre part au Bureau international des Fréquences (qui répartit celles-ci entre les pays) et à l’Organisation mondiale du commerce. Nous ne sommes donc pas dépourvus de possibilités d’action.. La Grande-Bretagne a pu ainsi s’opposer en 1993, avec l’accord de la commission européenne, à la diffusion sur son territoire des émissions par satellite d’une chaîne pornographique d’origine étrangère.
QUE PENSER DE L’ACTION DU CSA ?
L’étendue de ses missions suffit à démontrer l’ampleur de la tache du CSA. L’accuser de ne rien faire serait particulièrement injuste. Chaque année, son contrôle s’exerce exhaustivement sur plus de 40 000 heures de programmes des télévisions nationales. En outre les centaines de milliers d'heures des télévisions régionales et locales, des réseaux câblés ainsi que des radios publiques et privées sont contrôlées par sondages. Tous les domaines d’attribution précités peuvent être illustrés par des exemples de ses interventions (sur le site du CSA www.csa.fr on trouve l'historique sur cinq ans des décisions du CSA publiées au Journal Officiel).
Pour autant, le téléspectateur ordinaire ne ressent pas l’impression que le CSA soit très efficace pour la protection de la jeunesse vis-à-vis de la violence omniprésente à l’écran ni pour la déontologie de l’information dont l’honnêteté est souvent sujette à caution. Qu’en est-il ?
• Protection de la jeunesse: les outils juridiques
La loi du 30-09-86 (art. 15) stipule que le CSA « veille à la protection de l’enfance et de l’adolescence dans la programmation des émissions diffusées par un service de communication audiovisuelle ».
En vertu de cette mission, le CSA, par sa Directive du 5 Mai 1989 (voir des extraits de cette Directive à la fin de cet article) et sa lettre du 29-06-89 aux diffuseurs, a prescrit une période de protection entre 06 Heures et 22 H 30 pendant laquelle les chaînes doivent s’abstenir de téléfilms à caractère érotique ou violent, et de films ayant fait l’objet d’une interdiction en salle aux moins de 18 ans (âge ramené à 16 ans par le décret LANG du 23 Février 1990). Le CSA a également prescrit la mise en place au sein de chaque chaîne de comités de visionnage, et l’information du téléspectateur par une signalétique appropriée lors de la diffusion de documents interdits aux mineurs et des bandes annonces correspondantes, ou simplement lorsque les programmes peuvent choquer un jeune public.
Par lettre du 25-03-91, le CSA a recommandé avec insistance l’adaptation des programmes au public familial pour la soirée du mardi et en période de congés scolaires.
Le décret du 27 Mars 1992 (art.4 & 7) stipule que « la publicité doit être exempte...de toute scène de violence....et...ne doit pas porter préjudice aux mineurs »
D'autres recommandations ou décrets plus récents et allant dans le même sens sont recensés sur le site du CSA.
Il faut également citer l’article 227-24 du Code pénal qui sanctionne le fait de diffuser « par quelque moyen que ce soit et quel qu’en soit le support, un message à caractère violent ou pornographique ou de nature à porter gravement atteinte à la dignité humaine...lorsque ce message est susceptible d’être vu ou perçu par un mineur »
Enfin, au niveau européen, la Directive « Télévision sans frontière » du 3 Octobre 1989, dont la mise en oeuvre est une obligation pour les nations membres, interdit la diffusion de scènes pornographiques à la télévision ainsi que les émissions incitant à la haine :
(art.22) "Les Etats membres prennent les mesures appropriées pour assurer que les émissions des organismes de radiodiffusion télévisuelle qui relèvent de leur compétence ne comportent pas de programmes susceptibles de nuire gravement à l’épanouissement physique, mental ou moral des mineurs, notamment des programmes comprenant des scènes de pornographie ou de violence gratuite. Cette disposition s’étend aux autres programmes qui sont susceptibles de nuire à l’épanouissement physique, mental ou moral des mineurs, sauf s’il est assuré, par le choix de l’heure de l’émission ou par toutes mesures techniques, que les mineurs se trouvant dans le champ de diffusion ne voient pas ou n’écoutent pas normalement ces émissions."
(art.22 bis) "Les Etats membres veillent à ce que les émissions ne contiennent aucune incitation à la haine pour des raisons de race, de sexe, de religion ou de nationalité."
• Difficultés de mise en oeuvre...
Le CSA, dans sa remarquable directive du 5 Mai 1989, a bien fixé les règles à appliquer pour la protection de la jeunesse. Mais leur mise en oeuvre se heurte à trois sortes de difficultés.
1°/ Il n’existe pas de définition légale des classifications énoncées par la Directive du CSA (« scènes de nature à heurter la sensibilité des enfants et des adolescents »).
C’est du moins l’excuse officielle ! Inutile de dire qu’elle n’apparaît pas très convaincante. N’importe quel jury familial serait à même de trancher le débat.
Il existe d’ailleurs une Commission de classification des oeuvres cinématographiques qui siège au Centre National de la cinématographie, sous l’égide du Ministère de la Culture, pour déterminer les films interdits aux moins de 12 et 16 ans. Le CSA y désigne aussi ses représentants. Pourquoi ne pas créer une Commission du même genre pour les oeuvres de télévision et de Radio ?
2°/ La jurisprudence ne montre pas un empressement excessif à entériner les sanctions prononcées par le CSA.
Il faut parfois plusieurs années pour qu'une sanction infligée à une chaîne par le CSA soient entérinée par la Justice. (cf. l'arrêt du Conseil d'Etat du 11 mars 1994 entérinant une sanction infligée à la CINQ par le CSA le 21 décembre 1989).
3°/ Le CSA lui-même préfère souvent d’autres moyens que la sanction pour arriver au résultat recherché.
L’inconvénient, c’est que, renonçant au bâton, il ne dispose pas non plus de la carotte et qu’il court ainsi le risque de l’inefficacité.
Directive du 5 Mai 1989 relative à la protection de l’enfance et de l’adolescence dans la programmation des émissions diffusées par les sociétés de télévision publiques et privées. (extraits)
1 - La société doit veiller à ne pas diffuser d’émissions pour la jeunesse comportant des scènes de nature à heurter la sensibilité du public auquel elles sont destinées.
2 - La société doit veiller à programmer aux heures de grande écoute des émissions destinées à un public familial.
3 - La société s’abstient de diffuser des émissions, notamment des oeuvres cinématogra-phiques ou audiovisuelles, à caractère érotique ou d’incitation à la violence, entre 6 heures et 22 h 30. Elle doit veiller tout particulièrement à ce que les bandes annonces de ces émissions ne soient pas diffusées avant 20 h 30 et qu’elles ne comportent pas de scènes de nature à heurter la sensibilité des enfants et des adolescents.
4 - La société avertit les téléspectateurs, sous une forme appropriée, lorsqu’elle programme et diffuse des émissions de nature à heurter leur sensibilité, et notamment le public des enfants et des adolescents. Cet avertissement doit accompagner toute présentation à l’antenne de l’émission concernée.
5 – Aucun film contraire aux bonnes moeurs ne sera diffusé par la société.
